ارزیابی دادنامه شماره ۶۴۴ مورخ ۸۹/۹/۲ شعبه ۳۰ دیوان عدالت اداری[۱]
دکتر عباس قاسمی حامد
۱-در ستون طرف شکایت، شهرداری منطقه ۷ و کمیسیون ماده ۱۰۰ به عنوان طرف شکایت معرفی و اعلام شده اند در حالی که:
اولاً- مستفاد از بند ۱ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظائف و انتخابات شواراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۷۵ (بند ۱ ماده ۷۶ در قانون اصلاحی مصوب ) انتخاب یک شهردار توسط شورای اسلامی هر شهر و به عبارتی در هر شهر وجود یک شهرداری می باشد که وفق ماده ۳ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ دارای شخصیت حقوقی است به همین لحاظ شهرداری مناطق و نواحی در هر شهر را باید از اجزاء سازمانی شهرداری همان شهر محسوب نمود و لذا شهرداری مناطق و نواحی در شهرها فاقد شخصیت حقوقی مستقل از شهرداری همان شهر بوده و بدلیل فقدان شخصیت مستقل قانونی اعم از حقیقی و حقوقی نمی توانند طرف دعوی و شکایت قرارگیرند.
در این رابطه قابل ذکر است که اگر چه در اصل ۱۷۳ قانون اساسی مقرر شده «به نظر رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آئیننامه های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می گردد» لیکن با توجه به جزء الف بند ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۸۵ و به قرینه عبارت «واحدهای مذکور در بند الف» در جزء ب بند ۱ و بند ۳ ماده ۱۳ تعریف قانونگذار از اصطلاح «واحدهای دولتی» در اصل ۱۷۳ مذکور، وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته با آنها است و به تعبیر دیگر منظور از واحدهای دولتی در اصل ۱۷۳ قانون اساسی واحدهای تشکیلاتی است که به موجب قوانین مربوط به تأسیس و تشکیل آنها دارای شخصیت حقوقی می باشند که با این ترتیب اجزاء سازمانی هر یک از تشکیلات مزبور را نمی توان مستقلاً به عنوان واحد دولتی تلقی نمود و از این حیث طرف دعوی قرارداد.
ثانیاً- نظر به آنکه کمیسیون های موضوع تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ «موسوم به کمیسیون ماده ۱۰۰» کمیسیون هائی هستند که در هر شهر به صورت مستقل تشکیل گردیده و رسیدگی به تخلفات ساختمانی اعلامی از طرف شهرداری همان شهر را به عهده دارند لذا عنوان کمیسیون ماده ۱۰۰ به نحو مطلق صحیح نبوده و باید مشخص شود که طرف شکایت کمیسیون متشکله در کدام شهر است.
علیهذا در صورتیکه کمیسیون طرف شکایت، کمیسیون متشکله در شهر تهران باشد باید عنوان طرف شکایت «کمیسیون ماده ۱۰۰ شهر تهران» قید شود.
۲-در ستون موضوع شکایت، خواسته شاکی ابطال رأی کمیسیون شماره ۲ ماده ۱۰۰ اعلام شده لیکن در ابتدای رأی، خواسته شکات ابطال رأی کمیسیون و الزام شهرداری به صدور پایان کار ساختمان تجاری قبل از ۴۹ ذکر شده که این مغایرت موضوع شکایت در صدر و ذیل دادنامه صادره واجد اشکال میباشد.
۳-گردشکار مندرج در دادنامه به غیر از شماره و تاریخ ثبت دادخواست حاوی هیچگونه اطلاعات دیگر از جریان دعوی تا زمان ختم رسیدگی نمی باشد.
۴-با وصف آنکه به حکایت مندرجات صدر دادنامه، کمیسیون ماده ۱۰۰ و شهرداری منطقه ۷ هر دو طرف شکایت قرارگرفته اند و ضمناً موضوع شکایت و خواسته، ابطال رأی صادره از کمیسیون شماره ۲ ماده ۱۰۰ بوده است ولی در دادنامه صادره چه در گردشکار و چه متن رأی هیچگونه اشاره ای به ابلاغ دادخواست به کمیسیون ماده ۱۰۰ و ارسال یا عدم ارسال پاسخ از ناحیه کمیسیون مذکور نشده است و از آنجا که کمیسیون های ماده ۱۰۰ دارای شخصیتی مستقل و جدا از شهرداری داشته و متشکل از اعضائی به غیر از کارکنان شهرداری ها می باشند لذا حتی در مواردی که مانند شهر تهران، کمیسیون در ساختمان های شهرداری تشکیل و امور اجرائی آن به عهده شهرداری است نیز نمی توان شخصیت حقوقی کمیسیون ماده ۱۰۰ را با شهرداری یکی و حتی مرتبط دانست. علیهذا صرف ابلاغ دادخواست به شهرداری و اعلام پاسخ از طرف شهرداری کافی نبوده و دادخواست باید به کمیسیون ماده ۱۰۰ به عنوان طرف شکایت ابلاغ و درخواست پاسخ نمود.
۵-خلاصه ادعای شاکی به نحوی که در متن رأی آمده، آن است که چون بناهای احداثی در ملک مذکور قبل از تصویب نقشه جامع شهر تهران ایجاد گردیده لذا به استناد تبصره ۹ ماده ۱۰۰ تخلفات مربوطه قابل طرح در کمیسیون ماده ۱۰۰ نیستند. شهرداری نیز دفاعاً در پاسخ اعلام نموده که پروانه ساختمان در سال ۴۶ صادر شده ولی در حال حاضر تخلفاتی در ملک وجود دارد که عبارتند از: تبدیل ۴ واحد مسکونی به اداری و تغییر در تعداد واحدهای تجاری واقع در همکف.
قضات محترم صادر کننده رأی (در قسمت اولاً) با استدلال اینکه مستندات ارائه شده از جانب شاکی دلالت بر وجود ساختان و اعیان در پلاک یاد شده در قبل از تاریخ صدور پروانه ساختمان در سال ۴۶ دارند و به عبارت دیگر وجود ساختمان و اعیانی قبل از سال ۴۹ و قبل از تهیه نقشه جامع شهر محرز و مسلم می باشد، تخلفات ساختمان مذکور را بنا به حکم تبصره ۹ ماده ۱۰۰ مشمول مقررات تبصره ۱ ماده ۱۰۰ ندانسته اند.
این بخش از استدلال دادگاه مبتنی بر اشتباه فاحش ناشی از عدم توجه قضات محترم به تفاوت بین دو موضوع وجود ساختمان قبل از سال ۴۹ و بروز تخلفات ساختمانی خصوصاً به لحاظ استفاده مغایر از بنای موجود، می باشند زیرا حدوث تخلف ساختمانی (اعم از تغییرات فیزیکی در بنا و یا استفاده مغایر با کاربری و عملکرد ساختمان) هیچگونه ملازمه ای با احداث بنا در قبل یا بعد از طرح جامع ندارد و یقیناً در ملکی که قبل از سال ۴۹ ساخته شده امکان بروز و حدوث تخلف ساختمانی مثلاً در سال ۸۰ نیز وجود دارد و لذا آنچه که از تبصره ۹ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مستفاد می گردد، عدم شمول مقررات ماده ۱۰۰ به بناهایی است که قبل از طرح جامع (در شهر تهران قبل از سال ۴۹) احداث و فاقد تغییرات بعدی در ساختمان یا نوع استفاده از آن در سالهای بعد از طرح جامع باشند، و بدیهی است چنانچه در ساختمانی قدیمی اخیراً تخلفاتی حادث شده باشد موضوع تخلفات قابل طرح در کمیسیون ماده ۱۰۰ هستند و نمیتوان از استناد به قدمت بنا و زمان احداث آن برای اثبات عدم شمول مقررات تبصره ۱ ماده ۱۰۰ استفاده نمود.
۶-در ادامه بند ثانیاً رأی آمده است «قطع نظر از اینکه در نظریه شواری معماری مورخه ۱۸/۱۲/۸۸ … بلامانع اعلام گردیده » در حالیکه چنانچه این نظریه مورد استفاده دادگاه قرار نگرفته و از آن صرفنظر شده است، درج آن در متن رأی غیر ضروری بوده و موجب بروز شبهه و ابهام در رأی خواهد شد ولی چنانچه این نظریه حتی به عنوان قرینه مورد استفاده دادگاه قرارگرفته مؤثر در اتخاذ تصمیم بوده، استفاده از واژگان «قطع نظر از اینکه …» اشتباه و بلاوجه می باشد.
ضمن آنکه به نظر میرسد جدای از مشخص نبودن علت و چگونگی اعلام این نظریه شورای معماری، حتی بلامانع بودن استفاده اداری از طبقات مسکونی مزبور نیز نمیتواند به مفهوم بلامانع بودن استفاده تجاری از طبقات مسکونی و یا تأیید سابقه تجاری ملک تلقی گردد تا از این حیث مورد استناد قضات محترم گیرد.
۷-در انتهای رأی صادره با اشاره به رأی قبلی شعبه ۱۳ دیوان عدالت اداری دائر بر وجود واحدهای مذکور قبل از سال ۴۹ نهایتاً با استناد به تبصره ماده ۱۴ قانون دیوان و تأکید بر لزوم تبعیت از مفاد رأی سابق دیوان، شهرداری را فاقد مجوز قانونی برای طرح موضوع در کمیسیون های ماده ۱۰۰ اعلام و به همین اعتبار حکم به نقض و ابطال رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ و تکلیف شهرداری به رفع تعرض از ملک و صدور پایان کار تجاری برای واحدهای مذکور، صادر شده است به عبارت دیگر قضات محترم صادر کننده دادنامه با ورود در ماهیت دعوی ضمن نقض رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ در خصوص تخلفات مورد ادعای شهرداری تعیین تکلیف نهائی و قطعی نموده و بدین وسیله از رسیدگی مجدد کمیسیون ماده ۱۰۰ به موضوع جلوگیری نموده است (نقض بلا ارجاع رأی و تکلیف شهرداری به رفع تعرض صدور گواهی) برای تحلیل این حکم ضرورت بدواً نگاهی به مواد ۱۳ و ۱۴ قانون دیوان عدالت داشته باشیم.
اول- ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۸۵ صلاحیت و اختیارات دیوان عدالت اداری در ۳ بند تعریف و اعلام نموده است، در بند ۱ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور و در بند ۲ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاه های اداری، هیأت های بازرسی و کمیسیون هائی از قبیل کمیسیون ماده ۱۰۰ منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها و در بند ۳ رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدهای دولتی از حیث تضییع حقوق استخدامی لذا همانگونه که ملاحظه می گردد صلاحیت و اختیارات دیوان در بندهای ۱و۳ به صورت کلی و علی الاطلاق اعلام شده لیکن در بند ۲ با قید عبارت «منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالف با آنها» این صلاحیت منحصر و محدود به حیثیت مذکور شده است.
وجود این قید و قرابت مفهومی آن با مقررات مربوط به رسیدگی فرجامی در قوانین آئین دادرسی مدنی و جزائی و همچنین پیش بینی آن صرفاً در بندی که معرف صلاحیت و اختیار دیوان در رسیدگی به آراء صادره از هیئت ها و کمیسیونها و دادگاه های اداری است موجب پیدایش نظریه صلاحیت دیوان در رسیدگی شکلی به آراء کمیسیونها و هیئتهای مذکور و در نتیجه لزوم ارجاع مجدد موضوع به کمیسیونهای هیئتهای همعرض پس از نقض رأی توسط دیوان شده است که آراء متعدد شعب مختلف دیوان در دعاوی مشتمل بر اعتراض به آراء و تصمیمات هیئتها و کمیسیونها حاکی از تمایل دیوان عدالت اداری به این نظریه و موافقت با آن می باشد و بر همین اساس نیز آراء شعب دیوان در اینگونه دعاوی عموماً دائر بر نقض رأی معترضعنه و ارجاع رسیدگی مجدد به کمیسیون یا هیئت همعرض برای اتخاذ تصمیم مناسب بوده است.
دوم- ماده ۱۴ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۸۵ مقرر داشته «در صورتیکه تصمیمات و اقدامات موضوع شکایت موجب تضییع حقوق اشخاص شده باشد شعبه رسیدگی کننده، حکم مقتضی مبنی بر نقض رأی یا لغو اثر از تصمیم و اقدام مورد شکایت یا الزام طرف شکایت به اعاده حقوق تضییع شده صادر می نماید» و در تبصره ذیل ماده ۱۴ نیز مقرر شده «پس از صدور حکم بر اساس ماده فوق مراجع طرف شکایت علاوه بر اجرای حکم مکلف به رعایت مفاد آن در تصمیمات و اقدامات بعدی خود می باشند»
بنابرین ملاحظه می شود که ماده ۱۴ در مقام بیان صلاحیت شعب دیوان در رسیدگی به شکایات و اعتراضات از تصمیمات و اقداماتی است که موجب تضییع حقوق اشخاص شده باشد و صدور حکم به یکی از ۳ مورد نقض رأی یا لغو اثر از تصمیم اقدامات مورد شکایت یا الزام به اعاده حقوق تضییع شده شاکی و در مقابل تبصره ذیل ماده ۱۴ در بیان تکلیف و الزام واحد دولتی طرف شکایت به اجرای رأی دیوان و رعایت مفاد آن در اقدامات و تصمیمات بعدی می باشد.
لذا از جمع مادتین ۱۳ و ۱۴ و تبصره ذیل ماده ۱۴ مستفاد می گردد در مواردیکه شعبه دیوان در جریان رسیدگی به اعتراض نسبت به آراء کمیسیون ها و هیئت ها تشخیص می دهد که رأی معترض عنه بدلیل مخالفت قوانین موجب تضییع حقوق شاکی گردیده ضمن اعلام دلائل غیر قانونی بودن رأی، آن را نقض می نماید، کمیسیون صادر کننده رأی منقوض در رسیدگی مجدد مکلف به رعایت نظر دیوان برای اتخاد تصمیم و تعیین تکلیف نهائی موضوع مختلف فیه می باشد و بدیهی است در صورت عدم توجه کمیسیون به مفاد رأی دیوان و عدم رعایت نظر دیوان ضمانت اجرای قانونی موضوع مواد ۳۵ و ۳۷ و بند ۴ ماده ۳۶ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۸۵ نبست به اعضاء کمیسیون به عنوان مستنکف از اجراء مفاد رأی قابل اعمال خواهد بود علیهذا همانگونه که ملاحظه می شود ماده ۱۴ و تبصره ذیل آن به هیچوجه حاوی اجازه و صلاحیت خاصی فراتر از بند ۲ ماده ۱۳ نبوده و به اعتبار آن نمی توان قائل به صلاحیت دیوان در رسیدگی و صدور رأی در ماهیت اختلاف و در نتیجه نقض بلاارجاع آرای کمیسیون ها و هیئت ها بود و لذا در دادنامه حاضر استناد قضات محترم به تبصره ماده ۱۴ در توجیه عدم لزوم رسیدگی مجدد کمیسیون ماده ۱۰۰ و الزام شهرداری به رفع تعرض و صدور گواهی پایان ساختمان صحیح به نظر نمی رسد و در این مورد نیز با نقض رأی کمیسیون در دیوان، کمیسیون مکلف است که با رعایت نظر دیوان (مفاد دادنامه) نسبت به صدور رأی مجدد اقدام و بدیهی است در صورت لحاظ نظر دیوان در رأی جدید کمیسیون، شهرداری نیز مکلف به اجرای رأی کمیسیون و در نتیجه اجرای مفاد دادنامه دیوان خواهد شد.
[۱] معاونت آموزش وپژوهش دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۰ اقدام به انتشار دفتر نخست رویه قضائی در شعب دیوان عدالت اداری نمود. برای ملاحظه ارزیابی دادنامه شماره ۶۴۴ مورخ ۲/۹/۸۹ شعبه ۳۰ دیوان عدالت اداری می توان به ص ۳۱۶ این مجموعه مراجعه نمود.