ارزیابی دادنامه شماره ۱۲۷۲ مورخ ۸۹/۵/۱۷ شعبه ۲۷ دیوان عدالت اداری[۱]
دکتر عباس قاسمی حامد
۱-در ستون معرفی طرف شکایت، ردیف ۱ شهرداری منطقه یک تهران ردیف ۲ کمیسیون ماده ۵ شورای شهرسازی و ردیف ۳ آموزش و پرورش شهر تهران عنوان شده است در حالیکه:
اولاً- مستفاد از بند ۱ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظائف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۷۵ (بند ۱ ماده ۷۶ در قانون اصلاحی مصوب) انتخاب یک شهردار توسط شورای اسلامی هر شهر و به عبارتی در هر شهر یک شهردار و یک شهرداری می باشد و وفق ماده ۳ قانون شهرداری مصوب ۳۴ شهرداری دارای شخصیت حقوقی است و همین لحاظ شهرداری مناطق و نواحی در هر شهر را باید از اجزاء تشکیلاتی شهرداری هر شهر و فاقد شخصیت حقوقی مستقل از شهرداری شهر محسوب نمود و لذا با این اوصاف شهرداری مناطق و نواحی بدلیل فقدان شخصیت حقوقی مستقل نمی توانند طرف دعوی و شکایت قرارگیرند.
ضمناً قابل ذکر است که اگر چه در اصل ۱۷۳ قانون اساسی مقرر شده «به نظر رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آئین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس میگردد» لیکن با توجه به جزء الف بند ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۸۵ و به قرینه عبارت «واحدهای مذکور در بند الف» در جزء ب بند ۱ و بند ۳ ماده ۱۳ مذکور، تعریف قانونگذار از اصطلاح «واحدهای دولتی» در اصل ۱۷۳ مذکور وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداری ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها است و لذا به تعبیر دیگر منظور از واحدهای دولتی در اصل ۱۷۳ قانون اساسی، واحدهای سازمانی است که به موجب قوانینی مربوط به تأسیس و تشکیل آنها دارای شخصیت حقوقی قانونی باشند که با این ترتیب اجزاء سازمانی هر یک از تشکیلات مزبور را نمی توان مستقلاً به عنوان واحد دولتی تلقی و از این حیث طرف دعوی قرارداد.
ثانیاً- کمیسیون ماده ۵ شورای شهرسازی عنوانی غلط می باشد و صحیح آن کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری کشور است اما از آنجا که این کمیسیون وفق ماده ۵ قانون مذکور در هر استان یا فرمانداری جداگانه و با اعضائی مشخص از مسئولات استانی و شهری تشکیل می گردد لذا برای تعیین شدن طرف شکایت باید دقیقاً مشخص و اعلام گردد که طرف شکایت کمیسیون مربوط به کدام شهر می باشد ضمن آنکه به موجب تبتصره اصلاحی ماده ۵ مصوب ۶۵ کمیسیون مذکور در شهر تهران با ترکیبی خاص و متمایز از کمیسیون شایر شهرها تشکیل می گردد و لذا در پرونده حاضر طرف شکایت باید کمیسیون موضوع تبصره ذیل ماده ۵ قانون تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری می بود که خاص شهر تهران می باشد.
ثالثاً- آموزش و پرورش نام وزارتخانه ای است که حوزه مأموریت آن در تمام کشور و حتی در خارج از کشور می باشد لذا عنوان آموزش و پرورش تهران مبتنی بر اشتباه است و هیچ شخصیت حقوقی با این عنوان وجود ندارد اما در تقسیمات اداری وزارت آموزش و پرورش ادارات کل استانی و ادارات شهری و منطقه وجود دارد که از این حیث عنوان طرف شکایت می تواند اداره کل آموزش و پرورش استان تهران و یا اداره آموزش و پرورش شهر تهران باشد. لیکن با توجه به تعریفی که از سازمانهای اداری در قوانینی مانند قانون محاسبات عمومی و قانون برنامه و بودجه کشور وجود دارد ادارات آموزش و پرورش واحدهای دولتی واجد شخصیت حقوقی مستقل از وزارتخانه مبتوع نیستند بلکه واحدهائی در تقسیمات اداری و تشکیلاتی وزارتخانه مذکور می باشند و لذا بدلیل فقدان شخصیت حقوقی مستقل نمی توانند طرف دعوی قرار گیرند علی ایحال حتی به فرض عدم وجود این ایراد نیز در این صورت باید در ستون مربوطه دقیقا مشخص گردد که طرف شکایت کدامیک از ادارات آموزش و پرورش استان- شهر یا منطقه شهری می باشند و ذکر عنوان کلی آموزش و پرورش تهران کافی نبوده و مواجه با اشکال است.
۲-با توجه به گردشکار مندرج در دادنامه به نظر می رسد دادگاه صرفاً بر اساس مندرجات دادخواست و همینطور پاسخ ارسالی طرف شکایت مبادرت به رسیدگی و صدور حکم نموده است در حالیکه با توجه به عدم الزام دادگاه به دعوت از طرفین دعوی برای تشکیل جلسه حضوری، عدالت و انصاف اقتضاء می نماید که شاکی از مفاد لایحه دفاعیه طرف شکایت و مدارک و مستندات ارائه شده به دادگاه اطلاع یابد و در صورت لزوم در فرصت مقتضی امکان پاسخ به مطالب مطروحه در دفاعیه و توضیح و یا حتی ارائه دلائل و مستندات مخالف دفاعیه را دارا باشد زیرا به هر صورت این احتمال وجود دارد که طرف دعوی در لایحه دفاعیه خود به غلط مطالب و موضوعاتی را مطرح نموده و یا مدارکی مخدوش را به عنوان دلائل و مستندات ادعای خود ارائه نموده باشد که خواهان باید حق پاسخگویی به ادعای واهی و رد مستندات مخدوش را به نحو مقتضی دارا شود و گرفتن این فرصت از وی مخالف انصاف و عدالت می باشد، خصوصاً آنکه در دعاوی و شکایات علیه تصمیمات و اقدامات دولت و همچنین کمیسیون ها و هیئت ها، موضوع کاملاً تخصصی میباشد به حدی که دادگاه ها نمی توانند در همه موارد رأساً وارد جزئیات دعوی شوند و از این حیث حقوق شاکی را رعایت نمایند.
۳-در متن دادنامه موضوع شکایت و خواسته، صدور حکم بر بی اثر بودن طرح آموزشی، صدور پایانکار نسبت به وضع موجود در صدور پروانه احداث بنا در راستای حقوق مالکانه اعلام شده است در حالیکه با مطالعه متن رأی ملاحظه می گردد که فقط در دو موضوع حکم صادر و تعیین تکلیف شده اول الزام شهرداری مشتکی عنه به صدور پروانه ساختمانی جهت تجدید بنای ملک مبحوث عنه دوم الزام شهرداری مذکور به صدور پایانکار.
همانگونه که ملاحظه می شود اولاً در خصوص قسمت اول خواسته (درخواست صدور حکم بر بی اثر بودن طرح آموزشی) هیچگونه حکمی صادر نشده بلکه فقط در ابتدای رأی با برخی استدلالات نتیجه گیری شده که طرح مذکور بی اثر شده و این نتیجه به عنوان دلیل صدور حکم به الزام شهرداری به صدور پروانه مورد استفاده قرارگرفته است در حالیکه صدور حکم بر بی اثر بودن طرح یکی از موارد خواسته شاکی بوده و دادگاه باید صراحتاً و منجزاً در خصوص آن اظهار نظر می نمود زیرا ممکن است حکم در این خصوص بعداً در موارد دیگری مورد استفاده خواهان قرارگیرد و به همین منظور نیز صدور آن از طرف وی درخواست شده است.
ثانیاً – با توجه به عدم صدور حکم در قسمت اول خواسته و همچنین صدور حکم در قسمت های دوم و سوم خواسته دائر بر الزام شهرداری به صدور پروانه ساختمان و گواهی پایان ساختمان مشخص است که این دادنامه و حکم مندرج در آن هیچگونه توجهی به طرف شکایات ردیف ۲ و۳ ندارد و لذا لازم بود که در دادنامه صادره به عدم توجه دعوی به طرف های مزبور تصریح و نسبت به آنها قرار رد دعوی صادر گردد و در صورت توجه دعوی به نامبردگان ضروری بود که در دادنامه در خصوص دعوی نسبت به آنها حکم صادر و تعیین تکلیف می گردید. علیهذا سکوت صادر کنندگان دادنامه در اعلام نظر و تعیین تکلیف دعوی مطروحه نسبت به بعض از طرف های شکایت بلاوجه و واجد ایراد و اشکال قانونی است.
۴-هر چند در گردشکار مندرج در دادنامه به وصول پاسخ طرف شکایت (بی آنکه مشخص شود پاسخ از طرف کدامیک اشخاص طرف شکایت بوده) اشاره شده لیکن در متن رأی هیچگونه اشارهای به چگونگی پاسخ اعلامی و دلائل و مستندات ارائه شده از سوی طرف شکایت و دلائل پذیرش یا عدم پذیرش موارد مطروحه در پاسخ طرف شکایت، نشده است و این در حالیست که حتی شرحی خلاصه از دادخواست یا موارد ادعای شاکی و مستندات تقدیمی وی نیز در رأی نیامده تا خواننده اطلاعی از منشأ دعوی و دلیل طرح آن و دفاعیات طرف شکایت بدست آورد و لذا صحت و سقم استدلالات و نتیجه گیری دادگاه از موضوعات مطروحه در جریان رسیدگی، قابل تشخیص نمی باشد.
۵-صرفنظر از ایراد فوق، در خصوص استدلالات و استنادات قضات محترم صادر کننده رأی به شرح مندرج در دادنامه مورد نظر ۳ نکته قابل توجه می باشد.
اول- اینکه استدلال دادگاه مبنی بر اینکه «کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری طی مصوبه شماره ۲۱۸ پیش از انقلاب اسلامی کاربری آن را آموزشی تعیین نموده» مبتنی بر اشتباه می باشد زیرا همانگونه که گفته شد اگر چه کمیسیون مذکور موضوع ماده ۵ قانون تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مصوب ۵۳ می باشد لیکن به موجب تبصره ذیل ماده ۵ مذکور شهر تهران از شمول ماده ۵ خارج بوده و متعاقباً در سال ۶۵ با اصلاح تبصره مذکور برای شهر تهران نیز کمیسیونی با ترکیب خاص پیش بینی گردید و لذا مصوبات کمیسیون در شهر تهران تماماً مربوط به سالهای بعد از سال ۶۵ میباشد و مصوبه مورد نظر دادگاه یقیناً از مرجع دیگری به غیر از کمیسیون ماده ۵ شهر تهران صادر گردیده که از این حیث استناد دادگاه به نحو مندرج در متن رأی مواجه با اشکال می باشد.
دوم- اینکه استدلال شعبه محترم رسیدگی کننده دائر بر آنکه «تا کنون صرح مصوب به اجرا در نیامده و یقیناً موضوع مشمول مقررات قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداری ها مصوب ۶۷ و اصلاحیه سال ۸۰ آن می باشد» نیز مبتنی بر اشتباهی فاحش ناشی از استنباط غلط از مقررات قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۶۷ می باشد زیرا قانون تعیین وضعیت ناظر به تعیین تکلیف املاک واقع در مسیر طرح های عمومی و عمرانی می باشد و ارتباطی به کاربری تعیین شده برای حوزه های مختلف شهری در طرح های هادی – جامع و تفصیلی ندارد و همانگونه که ملاحظه می شود نه تنها در عنوان قانون از طرح های دولتی و شهرداری ها نام برده شده و نه طرح های جامع و تفصیلی بلکه در متن قانون نیز طرح های مورد نظر قانونگذار که از آن صریحاً با عنوان طرح های عمومی و عمرانی یاد شده با سه مشخصه معین و احصاء گردیده اند: ۱- ضرورت اجراء آنها توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرائی با رعایت ضوابط مربوطه تصویب و اعلان شده باشد. ۲- اعلام رسمی شده باشد ۳- دارای برنامه زمانبندی مصوب باشد. درحالیکه با توجه به نحوه تصویب و اجرای طرح های جامع و تفصیلی بر اساس قانون تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب ۵۱ و آئین نامه نحوه بررسی و تصویب طرح ها مصوب هیئت وزیران، طرح های جامع و تفصیلی و هادی هیچ یک از مشخصات سه گانه فوق را دارا نمی باشند و علی الاصول با تعاریفی که از طرحهای عمومی و عمرانی دستگاههای اجرائی در مواد قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۵۸ آمده است ۳ مشخصه مذکور از مشخصات طرح های عمومی و عمرانی دولت و شهرداری ها هستند. بنابرین استدلال قضات محترم صادر کننده دادنامه دائر بر شمول قانون تعیین وضعیت به ملک مبحوث عنه بدلیل عدم اجرای طرح مصوب کمیسیون ماده ۵ (طرح تفصیلی) صحیح نمی باشد و مادامی که طرح اجرائی ( طرح های عمومی و عمرانی) با مشخصات اعلام شده در قانون اخیرالذکر برای محل مورد نظر وجود نداشته باشد موجبی برای استفاده از مقررات قانون مذکور نیست.
البته در دادنامه صادره به آرائی از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره و استفاده شده است بدون اینکه توضیحی در خصوص مدلول یا مفاد آراء مذکور داده شود ولی به هر صورت حتی چنانچه مفاد آراء مذکور نیز دائر بر یکی دانستن طرح های جامع و تفصیلی با طرح های عمومی و عمرانی بوده و از این حیث موارد عدم اجرای طرح های جامع و تفصیلی را مشمول مقررات قانون تعیین وضعیت داشته باشد نیز این امر توجیه کننده صحت استدالال مندرج در دادنامه مورد بحث نبوده بلکه نهایتا می توان گفت که دادنامه صادره به لحاظ نتیجه صرفاً از جهت تکلیف شعب دیوان به تبعیت از رأی هیئت عمومی قابل توجیه است.
[۱] معاونت آموزش وپژوهش دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۰ اقدام به انتشار دفتر نخست رویه قضائی در شعب دیوان عدالت اداری نمود. برای ملاحظه ارزیابی دادنامه شماره ۱۲۷۲ مورخ ۸۹/۵/۱۷ شعبه ۲۷ دیوان عدالت اداری می توان به ص ۱۱۱ این مجموعه مراجعه نمود.